CSI - Center for Strategic Initiatives
Какая полиция и армия нам нужна
Автор: Сауле Мектепбаева
1 декабря 2019
Сегодня прочно закрепилось мнение, что казахстанский транзит власти начался в марте этого года, с передачи президентских полномочий. Об этом говорят эксперты, обсуждает общество. Я бы предложила считать март «официальной точкой» транзита.

Фактически же он начался намного раньше. Транзит – это не только изменение политики и практики принятия решений, но и период, когда сомнению и критике подвергается все: экономическая модель, эффективность, рациональность системы госуправления, культурные платформы. Этот период начался за несколько лет до этого. С критики полиции.

В нашей стране полицию считают олицетворением государственной системы, поэтому критику МВД не стоило воспринимать как провал одной из госпрограмм. И с момента появления и развития этой критики, трансформацию работы МВД необходимо было сделать основной задачей. Но, как водится, приоритетно то, что полыхает сильнее, поэтому вместо реформы сектора безопасности – теперь решаем проблемы социальные.
Как росло недовольство
Дискуссия о необходимости реформы МВД велась давно, однако носила она узко профессиональный характер. Я как эксперт, начиная с 2009 года, в разных медиа неоднократно говорила о реформе правоохранительного сектора. Но дальше узкой группы экспертного сообщества обсуждение не выходило, не находило отклика у широких масс.

Неожиданно в конце 2017 мое интервью о необходимости реформы МВД порталу total.kz набрало более 100 тысяч просмотров. Тему подхватили другие СМИ, и она вдруг стала самой популярной и обсуждаемой темой недели.

При этом ничего сверхъестественного, радикального, принципиально нового в интервью не прозвучало. Лишь констатация известных фактов, подтверждающих необходимость не точечных изменений, а глобальной реформы. Однако новость приобрела характер вирусной: неудовлетворенность системой общественной безопасности была очевидной, как созревшее яблоко, которое вот-вот должно упасть.

Справедливости ради, попытка подхватить яблоко предпринималась. В мае 2018 года Совет безопасности заседал именно по этому вопросу – обсуждали необходимость скорейшей реформы МВД. Но практическое воплощение, как всегда, опоздало, имплементация, и уже через пару месяцев система приблизилась к точке бифуркации.

В июле 2018 года произошло трагическое событие – убийство Дениса Тен. Вслед за ним – бурное обсуждение реформы МВД, создание общественного движения «За реформу МВД» и целая цепочка событий, подрывающих доверие к сектору безопасности.

Год спустя - чрезвычайная ситуация в городе Арысь. И снова все общество объято дискуссией о том, что происходит в секторе безопасности, теперь уже в глобальном масштабе.
Не верю!
Нужно отметить, что реформа системы безопасности – одна из самых исследуемых у экспертов, специализирующихся на государственных системах. Полиция и армия существуют почти везде, но очень незначительное число стран может продемонстрировать эффективность реформ в этом секторе. Аналитики по институциональным реформам сходятся в мнении, что изменить «закрытую» систему (то есть, максимально изолированную от влияния других институтов) проще, чем менять открытые системы. Именно поэтому изменить, например, профессиональную армию и тюремную систему проще, чем реформировать полицию.

В вопросах реформы правоохранительной системы все сильно «подвязано» на конечном получателе услуг – населении. Если население не верит в реформы, в их результативность, то любое хорошо продуманное институциональное изменение результатов не принесет.

Если перенести это на нашу реальность, картина такова. Несмотря на критику работы министра Калмуханбета Касымова, изменения при нем все-таки происходили. Например, упорядочение работы по выдаче и замене автомобильных номеров и появление автоЦОНов. Это отсекло огромный пласт коррупции, упростило и значительно ускорило госуслугу. Но реформа прошла почти абсолютно незамеченной и никак не повлияла на имидж полиции. Другая реформа, которая снова идет вопреки коррупционным схемам, - упрощение миграционных процедур и создание миграционных ЦОНов. И снова – это восприняли как должное и никак не влияющее на работу полиции.
Полицейских слишком много
Ситуацию усложняет и то, что восприятие полиции населением – очень субъективный процесс. Люди больше верят собственным глазам, чем цифрам. В США был проведен эксперимент: в одном из городов было увеличено число патрулирующих машин на улицах. При этом полицейские по большей части просто демонстрировали свое присутствие, без активного вмешательства: не подбирая спящих бомжей с улицы, не разгоняя толпы подростков. Опрос общественного мнения в конце эксперимента показал значительное увеличение доверия к полиции, хотя уровень преступности сохранился на том же уровне, что и до эксперимента.

Именно поэтому одна из теорий криминологии и социологии говорит, что ни количество полицейских, ни их работа на преступность никак не влияют.

Это кажется странным и слишком революционным, но теорию подтверждает и казахстанская реальность. Сокращение штата МВД, начавшееся в 2019 году, на состоянии преступности никак не сказалось.

До начала реформы полицейских было более 160 тысяч человек. За первый квартал этого года в стране сокращено 10,5 тысяч полицейских, и сейчас в стране насчитывается 149 тысяч сотрудников МВД. Это слишком много - фактически, население небольшого города. Сегодня приходится 800 сотрудников полиции на 100 тысяч населения. Если к ним добавим армию (по неофициальным данным, около 74 тысяч человек), получится, что в совокупности за безопасностью в стране следят 220 тысяч человек. Четверть миллиона трудоспособного населения в Казахстане занимается обеспечением безопасности. К слову, в производственном секторе Казахстана занято немногим больше.
Кажется, мы переплачиваем
Нельзя забывать и про бюджет. Системы безопасности всегда стоят дорого, это факт. И Казахстан - не исключение. Бюджет всей системы правосудия, включая и полицию, и прокуроров и все другие правоохранительные органы – 730 миллиардов тенге, или около 2 миллиардов долларов. Бюджет министерства обороны составляет 301 млрд тенге, или 780 млн долларов. Если добавить к ним средства, выделяемые на оборону для других госорганов, общая сумма выйдет далеко за миллиард долларов. В целом, оборонный бюджет равен бюджету всей системы правосудия. То есть, на безопасность в целом мы тратим порядка 4 млрд долларов в год.

При этом сфера безопасности – это сложная экосистема, в которой, по старой советской привычке, существуют не только сами сотрудники, но и арсенал, инфраструктура, своя система здравоохранения и образования. При этом нужно понимать, что оборона еще и мультиплицирует свои расходы.

Так, в истории с военными складами города Арысь, мы все получили наглядный пример того, что помимо человеческих ресурсов, закупаемого военного оборудования и обмундирования, нужны еще и ресурсы для уничтожения военного арсенала.

В отличии от любой другой государственной машины, в условиях мира сектор обороны не приносит никакой ощутимой пользы, видимой для всех граждан. К примеру, когда мы строим школы, мы получаем более образованное население. Выделяем деньги на спорт – люди укрепляют свое здоровье. От обороны же, в глазах граждан, есть только одна весьма призрачная польза – взросление мужского населения, которое через армию проходит.
Пришло время перемен
С точки зрения менеджмента, в системе безопасности всегда сложносочиненные схемы. Так как и МВД, и Минобороны – огромные конгломераты, решения здесь принимаются очень долго. Они проходят согласования не только с менеджерами в «цепочке управления», но и со службами безопасности, другими государственными органами, и так далее. И, как ни старайся, в этой схеме всегда слишком медленное реагирование. В то время как в вопросах безопасности потребителя больше интересует оперативность.

В секторе безопасности благодаря отлаженной системе меритократии – почти нет приходящих менеджеров со стороны. А это значит, что в дополнение к своей неповоротливости система «защищена» от реформ надежным генеральствующим составом, который на любое предложение способен ответить: так было всегда и всегда нормально работало.

Нужно понимать, что в случае провала реформ, риски, действительно, высоки. Фундаментальность безопасности не переплюнешь ничем. Именно этим ретрограды в системе и пользуются, запугивая угрозами для национальной безопасности, забывая при этом, что несмотря на аксиоматичность теории Маслоу, к государству, особенно в современном миропорядке, эта теория не применима.

Нам ошибочно кажется, что органы, обеспечивающие безопасность, – незыблемые, что при их отсутствии или кардинальной реформе падет не только нормальная жизнедеятельность, но и государственность. Однако армия только в советских учебниках по государству и праву была признаком государственности. В современных реалиях и полиция, и армия выполняют чаще всего контрольную функцию, отсутствие которой можно с успехом заменить «товарами-субститутами». Многочисленную или вообще какую-либо армию, например, в Казахстане содержать не только дорого, но и бессмысленно в условиях, когда вокруг неравные соседи. В конце концов, отказ от ядерного оружия произошел именно по той же причине.

Многочисленные функции МВД тоже безболезненно можно было бы сократить. Можно было бы - при условии истинной политической воли, и - наличии миссии внутри самой системы.

Подобный пример политической воли у нас есть. В 2016 году, будучи генеральным прокурором Жакип Асанов полностью изменил систему общего надзора, поставив прокуроров перед жесткой необходимостью искать сильные аргументы для проведения проверки. Прокуроры сразу оказались к этому не готовы, и работа общего надзора была фактически заморожена почти на год. Прокуроры общего надзора в этот период массово переходили в число гособвинителей, усиливая тем самым качество гособвинения, или просто покидали систему (так как исчезала возможность для коррупционных рисков). За год были внесены изменения в закон о прокуратуре, возможности и работа общего надзора были значительно структурированы. Проверки возобновились, но уже не в том объеме. Но при этом никто не умер от массового отравления, некачественных лекарств или по другой причине. По сути, никто даже не понял, что огромная область прокурорского надзора не существовала. Страна не заметила, что год жила без общего надзора - и ничего страшного не произошло.

Большинство контрольных и надзорных функций системы безопасности из этой же области – надуманного функционала, без которого общество может существовать. Однако понять и осознать глубину такого нового подхода смогут либо реформаторы высокого уровня, у которых вся система ценностей построена по-другому, либо те, кому для реформы предоставят карт-бланш и поставят задачу получить конкретный результат. Но, кажется, пока нет ни первых, ни вторых.

Яблоки зреют, с грохотом стучат по крыше нашего дома, и казахстанским стратегам трудно сейчас принять решение, какие из них нужно ловить первыми.